Cómo implementar una zona de bajas emisiones

Las zonas de bajas y cero emisiones son cada vez más importantes a medida que los centros urbanos de toda Europa luchan por limpiar su aire. Intertraffic World analiza las lecciones que pueden aprenderse de las experiencias de las ciudades que ya las han implementado.

Cuando se trata de emisiones, cero es una cifra importante. A finales de 2025, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) reiteró su alarma sobre el aumento del nivel del mar en un mundo que no está cumpliendo su objetivo de reducción de emisiones de 1,5 °C. Aunque 107 gobiernos de todo el mundo aspiran a alcanzar cero emisiones netas de CO2, las zonas urbanas de cero emisiones tienen objetivos más ambiciosos para las partículas en suspensión (PM), el CO2 y los NOx, con la meta de alcanzar el verdadero cero: ningún coche, camión o furgoneta, salvo aquellos que cumplan la norma.

En consecuencia, se está produciendo un pequeño milagro silencioso, que está convirtiendo centros urbanos históricamente cubiertos de smog en espacios nuevamente tranquilos y limpios. “París ha cambiado radicalmente”, afirma Jens Müller, subdirector de la campaña paneuropea Clean Cities Campaign. “Nadie pensaba que fuera posible; creían que la congestión era simplemente la forma de vida parisina”.
 

La Clean Cities Campaign, presentada como “la mayor red europea de organizaciones con la misión de generar apoyo público para que las ciudades pasen de vehículos contaminantes a una movilidad activa, compartida y eléctrica”, forma parte del Clean Mobility Collective, cuyo objetivo es implementar el transporte de mercancías de cero emisiones en Estados Unidos, Asia y Europa. La red de la campaña asesora a los responsables políticos sobre medidas de aire limpio, movilización pública y métodos prácticos de transición hacia un transporte sostenible y electrificado. Fomentar la aceptación popular en los municipios es un elemento clave, y los directores de Clean Cities pueden aportar una gran experiencia en comunicación.

“Un principio clave es evitar crear polarización entre usuarios del coche y peatones, ciclistas o usuarios del transporte público”, afirma Nina Bak, responsable de la Clean Cities Campaign en Polonia. “Hacemos hincapié en que nadie se define por un solo modo de transporte”.

Mercancías, no conflicto

A principios de 2025 entró en vigor la zona de cero emisiones de Ámsterdam, dirigida al transporte de mercancías, la logística y los vehículos comerciales, en lugar de los coches particulares, que ya estaban cubiertos por la zona de bajas emisiones de la ciudad. Medidas similares en 20 ciudades neerlandesas representan un ambicioso plan gradual hacia la descarbonización completa. El Clean Air Action Plan de Ámsterdam aspira a liberar la ciudad de todos los vehículos emisores para 2030.

En 2027, la zona de bajas emisiones de Ámsterdam se ampliará, con restricciones más estrictas para los coches diésel con el fin de reducir aún más las emisiones. La aceleración llega en un momento oportuno, ya que la European Climate Foundation declaró el año pasado que, aunque el mundo ha empezado a avanzar en la dirección correcta en materia de CO2, el progreso actual es demasiado lento para evitar un aumento de la temperatura global superior a 1,5 °C.

“Hay urgencia en estas medidas”, afirma Müller. “Teniendo en cuenta la crisis climática y la necesidad de alcanzar el cero neto, debería existir ese sentido de urgencia”.
 

“Hay urgencia en estas medidas. Teniendo en cuenta la crisis climática y la necesidad de alcanzar el cero neto, debería existir ese sentido de urgencia”

Una cosa es reconocer la necesidad del cambio, y otra muy distinta es implementarlo estratégicamente de una forma que la ciudadanía acepte plenamente. Para lograrlo se requiere tanto visión creativa como perseverancia constante. “Nuestra estrategia combina defensa basada en datos, creación de coaliciones y una comunicación pública sólida”, afirma Bak. “Queremos demostrar que un transporte más limpio no es solo una necesidad medioambiental: también tiene que ver con la equidad, la salud y la calidad de vida”.
 

“Nuestra estrategia combina defensa basada en datos, creación de coaliciones y una comunicación pública sólida. Queremos demostrar que un transporte más limpio no es solo una necesidad medioambiental: también tiene que ver con la equidad, la salud y la calidad de vida”

Un despliegue al estilo de Róterdam

“Cada ciudad tiene su propio punto de partida, y Róterdam fue una de las pioneras”, afirma Müller. “Hace una década, empresas con ideas afines se unieron para avanzar en la misma dirección, creando toda una comunidad de expertos que hoy intercambian buenas prácticas”. Una de las claves para encontrar el equilibrio adecuado es reconocer que las personas responden mejor a despliegues estratégicamente escalonados de zonas de bajas o cero emisiones. Clean Cities ha descubierto que las medidas dirigidas primero al transporte comercial o ZEZ-F son especialmente eficaces para impulsar el cambio.

“Contamos con testimonios de empresas como Albert Heijn y PostNL”, afirma Müller. “Explican sus decisiones y hacemos seguimiento de sus inversiones. Vemos que priorizan el suministro de vehículos de cero emisiones para operar en estas zonas”. Junto con cambios en el impuesto de matriculación para vehículos de gasolina y diésel, las generosas subvenciones para la compra de vehículos eléctricos hacen que pasarse a lo eléctrico sea una opción extremadamente convincente.

“Crea un argumento empresarial para la adopción de vehículos eléctricos, y no solo para las empresas ubicadas en la propia ciudad”, afirma Müller. “Nuestros datos revelan un efecto de desbordamiento, por el cual las áreas que rodean la zona de cero emisiones también muestran una mayor adopción”.

Treinta y cinco ciudades europeas aspiran a introducir zonas de cero emisiones para el transporte de mercancías antes de 2030, incluidas 18 en los Países Bajos. A escala mundial, la adopción ha sido más lenta, pero administradores de todo el mundo están despertando ante la necesidad de actuar sobre el aire limpio y las emisiones de CO2. A veces el camino puede ser accidentado y exigir aprendizaje continuo y adaptación ante los contratiempos.

“Fíjese en el debate en Londres”, afirma Müller. “Sabemos que la discusión sobre los coches particulares está mucho más cargada emocionalmente que la de los vehículos comerciales. Con una dirección clara, las empresas están bastante dispuestas a hacer el cambio, especialmente si hay incentivos y reconocimiento público”.

Lecciones de Londres

Sería un error concluir que las medidas LEZ o ZEZ simplemente no encajan en algunas ciudades basándose en ideas preconcebidas sobre la “cultura”. Si algunas ciudades presentan mayores retos, eso solo hace que una estrategia eficaz sea aún más importante.

Cuando la Ultra Low Emission Zone de Londres operaba únicamente en el centro, dentro de la zona existente de Congestion Charge, como lo ha hecho desde 2019, el sistema fue ampliamente aceptado. Sin embargo, a medida que se amplió, primero en 2021 hasta las carreteras North Circular y South Circular y posteriormente en 2023 para cubrir toda la ciudad, la oposición pública alimentada por medios hostiles alcanzó un punto álgido.

“Siempre hay una dimensión cultural”, afirma Müller. “Creo que Londres fue el ejemplo más extremo, comparado con el resto de Europa. Hemos visto oposición a innumerables políticas de transporte, incluidas las LEZ, pero nunca tan intensa como en Londres”.

Con grupos motivados políticamente invirtiendo dinero para avivar las llamas en redes sociales, el año pasado las protestas contra la ULEZ culminaron en sabotajes generalizados de cámaras ANPR. ¿Pero podrían haberse evitado estas escenas aleccionadoras con una mejor estrategia?

“Observando lo que ocurrió en Londres, creemos sinceramente que los responsables políticos podrían haberlo hecho mejor”, afirma Müller. “Un plazo de preparación corto, de alrededor de un año para la ampliación, dificultó que la gente pudiera cumplir. El enfoque neerlandés fue más quirúrgico y se centró inicialmente en las empresas, que son más fáciles de convencer”.

Periodo de gracia

La implementación estratégica requiere una “rampa de entrada” suave, con periodos de gracia generosos y comunicaciones bien desarrolladas que avisen de los cambios con suficiente antelación como facilitadores cruciales de una transición ordenada.

“En Ámsterdam, se enviaron 437 cartas de advertencia a empresas durante el periodo de gracia de enero de la zona de cero emisiones”, recuerda Müller. “En junio, la cifra había bajado a 184. Las multas empezaron después de seis meses y en julio solo hubo 47, una cifra realmente baja”. Gracias a una comunicación eficaz, las empresas que iban camino de recibir multas pudieron realizar mejoras no contaminantes a tiempo.

“Como la mayoría de las empresas cumplió de forma anticipada, la tasa de cumplimiento en enero fue del 95 %, y desde entonces ha aumentado al 96,7 %”, añade Müller. Los administradores municipales han sido generosos a la hora de conceder prórrogas, con un enfoque suave y diplomático que hace que los grupos de interés se sientan escuchados. “Algunos grupos recibieron un periodo de gracia ampliado, incluidos los vendedores de mercado con requisitos especiales para sus vehículos”.

Polos opuestos

Pero toda la diplomacia y todos los incentivos del mundo no funcionarán si las piezas tecnológicas no encajan. Los sistemas de Ámsterdam y otras ciudades neerlandesas se basan en ANPR, una base de datos nacional de vehículos y un ejército de revisores que aprueban manualmente las multas. En cambio, en Polonia, Varsovia adopta un enfoque diferente.
 

“La normativa actual dicta que solo la Straż Miejska, la policía municipal, tiene autoridad para imponer multas”, afirma Bak. “Para hacerlo, deben detener físicamente un vehículo para verificar el cumplimiento, lo que hace que la aplicación sistemática sea difícil y requiera muchos recursos en una ciudad con casi dos millones de vehículos. En consecuencia, la zona de bajas emisiones corre el riesgo de quedarse en una política sobre el papel, en lugar de convertirse en una herramienta viva y aplicable para un aire más limpio”.

Según los estándares europeos, Varsovia está orientada hacia los desplazamientos en coche, a menudo con vehículos más antiguos. El ritmo de cambio es lento y exige una persistencia y diplomacia considerables. “Polonia es una de las regiones más contaminadas del mundo”, afirma Müller. “Como la gente está tan harta de los altos niveles de contaminación atmosférica, a menudo destacamos los beneficios directos y a largo plazo”.

Müller defiende encontrarse con las personas allí donde puedan invertir en el consenso más amplio. “Encontramos que los argumentos económicos, de calidad del aire, salud y calidad de vida son los que más conectan con la gente”, afirma. “Esto es especialmente cierto cuando hablamos de la capacidad de los niños para moverse y jugar en una ciudad”.

Objetivo cero

Para Bak y Müller, los entornos limpios que la Clean Cities Campaign está creando en ciudades europeas representan un sueño que empieza a hacerse realidad. “Comencé en el movimiento por la justicia global hace casi 20 años, educando a la gente sobre las desigualdades globales”, afirma Bak. “Después me orienté hacia acciones más locales: liderar cooperativas, trabajar en agricultura, gestión y proyectos comunitarios”.

Las LEZ y ZEZ ya están mejorando vidas, limpiando el aire urbano y ayudando a impulsar el aumento de matriculaciones de vehículos eléctricos. Aunque el progreso es tangible, todavía queda mucho por hacer. Para ello, los neerlandeses están dispuestos a ayudar, no solo con consejos y buenas prácticas derivadas de implementaciones exitosas, sino también con el poldermodel como modelo de consenso político armonioso y con el ejemplo neerlandés de pensamiento estratégico: diplomático, paciente, pero al mismo tiempo firmemente persistente.

Amor sobre ruedas

A menudo se piensa que los Países Bajos tienen una ventaja sobre otros países a la hora de reducir el uso del coche en sus centros urbanos, debido a su famosa cultura ciclista. Sin embargo, sería erróneo asumir que la afinidad con la bicicleta es una característica inmutable del carácter nacional.

“No siempre ha sido así”, afirma Jens Müller, subdirector de la Clean Cities Campaign. “En la década de 1970, demasiados niños morían en nuestras carreteras. Había una sensación de crisis que desencadenó un debate nacional y un movimiento para mejorar la seguridad vial. Fue entonces cuando realmente comenzó el cambio hacia la cultura ciclista”.

El progreso reflejó una capacidad de consenso nacional que puede parecer difícil de lograr en nuestros tiempos polarizados. “Tenemos un nombre para esto en los Países Bajos: poldermodel”, afirma Müller. “Es una actitud desarrollada a partir de la construcción de diques para proteger el país del aumento del nivel del mar. Existe un espíritu de ponerse de acuerdo y luego remar todos juntos, sin reabrir continuamente el debate”.